Je soumets à votre réflexion un texte intéressant de Gilles Savary, ancien député européen, sur la politique des chemins de fer en Europe. Une question importante lorsqu’on connaît les évolutions à venir dans la gestion des chemin de fer, lorsqu’on sait les difficultés de financement du ferroviaire, mais aussi plus localement après les annonces sur le TGV Normand :un moyen de ressituer ce projet dans un contexte plus large.
« S’il est un secteur pour lequel la construction européenne et l’ouverture des frontières nationales constituent une chance de développement tout à fait considérable, c’est bien celui des transports.
La publication du Livre Blanc sur les Transports en 2001 a montré que la construction du Marché Intérieur européen avait jusqu’à présent induit un taux de croissance des transports constamment supérieur à celui de l’économie de la zone.
Condition de mise en œuvre du principe cardinal de liberté de circulation des personnes et des biens, à la base du Traité de Rome de 1957, l’ouverture des grands réseaux de transports à l’échelle européenne a pour conséquence symétrique d’en stimuler le développement et de constituer une « nouvelle frontière » pour l’ensemble des modes de transports européens.
Parmi ceux-ci, c’est le chemin de fer, construit sur des bases techniques nationales, difficiles à harmoniser rapidement, mais aussi empreint de cultures nationales très prégnantes, qui enregistre le plus de freins à intégrer une dimension européenne et à saisir pleinement la nouvelle chance qui lui est offerte.
Pourtant, l’émergence de préoccupations environnementales et climatiques, dont l’Europe a décidé de prendre le leadership mondial à travers ses engagements de respect du Protocole de Kyoto, de mise en place d’un Plan Climat ambitieux et d’un marché d’échanges des quotas de carbone, confère au transport ferroviaire une nouvelle modernité et un enjeu stratégique de tout premier ordre, qu’il n’avait pas connu depuis son avènement consécutif à la Révolution Industrielle du XIXème siècle !
I. Le paradoxe européen du secteur ferroviaire
Après une décennie de libéralisations notamment routière et aérienne, le Livre Blanc de la Commission Européenne « pour une mobilité durable » publié en 2001 à l’initiative de la Commissaire De Palacio a constitué un « tournant » dans la politique des transports de l’Union Européenne. Pour la première fois dans ce secteur, l’objectif essentiel n’était pas de construire le Marché Intérieur des Transports, c’est à dire de faciliter la mobilité des biens et des personnes ; mais de promouvoir une politique européenne volontariste de mobilité durable, basée à l’époque sur l’objectif de stabiliser les pratiques modales de 1990 d’ici à 2010 par une politique de « transfert modal » de la route, dominante, vers le rail et la voie d’eau.
Trois projets législatifs successifs en 2001, 2004 et 2007 ont eu pour objectif d’organiser conjointement l’ouverture des frontières ferroviaires en établissant des règles d’accès aux réseaux, des échéances de libéralisations (fret ferroviaire le 1er janvier 2007, transport de passagers international en 2012..) et la mise en place de nouvelles règles européennes dans les domaines de la sécurité ferroviaire, de la reconnaissance mutuelle des matériels, des normes d’interopérabilité, de la certification des personnels roulants et de régulation des réseaux etc..
Par ailleurs, le nouveau programme et le règlement financier des Réseaux Transeuropéens de Transports ont retenu 30 grands projets prioritaires européens pour un montant de 225 milliards d’euros dont 22 concernent le transport ferroviaire, avec notamment la mise en œuvre d’un système harmonisé de contrôle commandes ERTMS…
Cette dérégulation nationale / re-régulation européenne poursuit l’objectif de lever les freins au développement du trafic ferroviaire de passagers et de fret en Europe, en alternative aux modes aériens et routiers jugés plus polluants.
Pour autant, la persistance de résistances nationales sous forme de protections « politiques » (monopole légal de la SNCF dans le domaine du chemin de fer lourd en France, non reconnaissance des matériels en Allemagne) et d’obstacles techniques (gabarit, écartement des rails) dans d’autres Etats-Membres ; les développements considérables du transport routier, n’ont pas donné les résultats escomptés, la route accroissant ses parts de marché dans les transports terrestres. En l’état actuel des choses, l’Europe du rail est encore très loin d’être une réalité et de s’avérer compétitive avec le mode routier.
Les statistiques nationales qui sont indépendantes des questions d’ouverture des réseaux et d’interopérabilité technique, confirment cette tendance, notamment dans les domaine du transport des marchandises, à l’exception toutefois de l’Allemagne, la Grande Bretagne et les Pays Bas qui affichent les prémisses d’une inversion de tendance. :
II. La question inégalement résolue du financement du ferroviaire
Outre les freins de nature politique et technique à la compétitivité du secteur ferroviaire, jugé moins fiable et moins souple que la route (mis à part la grande vitesse et le transport urbain de passagers), le financement des investissements ferroviaires se révèle insuffisant à le hisser à un niveau de compétitivité comparable à la route.
Une explication historique tient à la tradition et à la préférence pour le trafic de passagers des chemins de fer européens (à la différence des USA ou de l’Australie) qui impliquent des instruments colossaux pour assurer leur rattrapage à armes égales, vis-à-vis du secteur routier.
L’Europe se caractérise par des politiques de transports modales qui se sont peu préoccupées, à l’inverse de l’Allemagne dans la période récente, de la complémentarité et de l’optimisation des modes de transports. Les crédits affectés au transport, le choix hasardeux de la co-modalité (ferroutage et autoroutes de la mer) ne paraissent pas suffisants à infléchir la domination de la route.
En outre, les grands réseaux ferroviaires supportent un endettement inégal : l’Allemagne a effacé la dette de la Deutsch Bahn alors que RFF porte un endettement considérable. La question des péages ferroviaires, acquittables jusque dans le cœur des agglomérations où la route dispose de réseaux d’accès gratuits, et consécutive à la Directive 91/440 instaurant la séparation des infrastructures et de l’exploitation, ajoute au déficit de compétitivité rail-route.
Enfin, l’insuffisante dotation en crédits des Réseaux Transeuropéens de Transports (8,3 milliards d’euros pour la période 2006-2013 contre 21 milliards demandés) ajoutée aux difficultés des finances publiques déficitaires dans de nombreux Etats-Membres comme la France, compromet leur réalisation dans des délais conformes aux objectifs de leur programmation et du Plan Climat (2020 !)
III. Les évolutions et les choix politiques comparés en Europe Dans ce contexte paradoxal d’un rail en difficulté face à la route, malgré le virage de la mobilité durable en 2010 et les objectifs du Plan Climat, on observe 4 évolutions nationales typiques :
- L’Allemagne, qui a ouvert ses réseaux à la concurrence, compte plus de 200 entreprises ferroviaires, au sein desquelles le groupe Deutsch Bahn, intégré sous forme de Holding, conserve quelques 90% des parts de marché La Deutsch Bahn développe sa stratégie à deux niveaux :
• à l’échelle européenne où elle a délibérément misé sur le fret par le rachat de compagnies étrangères néerlandaises, britanniques, suisses, espagnoles et italiennes. Ses finances assainies par le rachat de la dette ferroviaire par l’Etat Allemand en 1992, comme l’instauration de la Toll Taxe routière en 2006 sur le réseau allemand, explique ses résultats encourageants sur la base d’un « modèle suisse » adapté à son marché.
• à l’échelle nationale, la Deutsch Bahn est partie prenante à une approche en termes de politique logistique nationale visant à optimiser et à combiner les modes. En matière de fret, les multiples petites compagnies ferroviaires privées lui servent d’opérateurs de rabattement et d’éclatement aux deux bout de la chaîne de transport lourd qu’elle assure sur les grands axes.
- La Grande-Bretagne, dont l’évolution du système ferroviaire privatisé a conduit le système ferroviaire au bord du gouffre, en a tiré les leçons à partir de l’accident de Paddington (octobre 1999) en mettant en place une organisation originale. Elle a consommé la faillite du propriétaire privé du réseau rail Railtrack mis en place sous Thatcher, et a renationalisé le réseau, en lui injectant un plan généreux de régénération sur fonds publics. Elle a, par ailleurs, mis en place un régulateur efficace qui a alloti le réseau en 27 régions ferroviaires au sein desquelles règne la concurrence des compagnies d’exploitation, sur la base d’une large ouverture internationale, à laquelle participe la SNCF…
Cette évolution, qui lui a été permise par des capacités d’investissement public supérieures à la France, et la protection géographique et technique (gabarit) de son réseau, qui lui permet un meilleur contrôle et une meilleure régulation de la croissance qu’en espace ouvert, manifeste un redressement incontestable bien que graduel, du ferroviaire britannique, notamment en matière de fret.
- La France, dont le système ferroviaire est lourdement endetté, a essentiellement misé sur la grande vitesse passagers qui connaît des résultats brillants et assure au groupe SNCF l’essentiel de ses marges de manœuvre financière Mais le réseau, qui connaît un endettement considérable, organiquement séparé de la SNCF mais géré par elle, connaît de très graves problèmes d’obsolescence qui ont conduit RFF à limiter la vitesse sur plus de 2000 kilomètres de grandes lignes et de lignes secondaires et à contracter significativement le réseau.
L’Ile de France et ses 5000 trains constitue aujourd’hui l’essentiel, pour ne pas dire la totalité, de ses prestations de service public aux dépens du reste du territoire. Cette stratégie achoppe aujourd’hui sur les difficultés grandissantes de RFF et de l’Etat français à financer un développement soutenu du réseau grande vitesse, qui sollicite désormais les finances des Collectivités Locales.
Il est à noter que les trains express régionaux (Ter) enregistrent un regain de succès et de dynamisme depuis leur décentralisation aux Régions, alors que la SNCF peine à financer ses trains intercités… Pour autant, la SNCF dispose, au titre de la LOTI, d’un monopole légal intangible sur le chemin de fer lourd qui pourrait compromettre, par effet de rétorsion, les développements internationaux de la SNCF, et même se transposer sur le terrain des transports urbains intérieurs de passagers (à l’exemple du récent contentieux qui a conduit à l’annulation de la DSP de transports urbains de l’agglomération bordelaise attribuée à Kéolis-SNCF suite à un recours de la Deutsch Bahn en novembre 2008).
Sur le plan du fret, malgré plusieurs plans de relance, dont celui de 2007 d’un montant de 1,6 milliards d’euros dont 800 millions de subventions publiques, les parts de marché du ferroviaire ne cessent de décliner. Cela tient au fait que la SNCF s’est replié stratégiquement sur les trafics et les lignes les plus rentables depuis l’ouverture du fret à la concurrence en mars 2006, sans pour autant faciliter l’émergence de nouveaux opérateurs permettant de pallier notamment son désengagement de la desserte des wagons isolés.
- Dans les nouveaux pays de l’élargissement, un pays comme la Hongrie a délibérément opté pour l’ouverture de son réseau à la concurrence à des fins de rattrapage qualitatif. Elle a choisi, sur un mode national et non pas régionalisé, un modèle mixte « à l’anglaise » qui consiste à conserver la maîtrise publique du réseau, à se doter d’un régulateur fort et indépendant et à faciliter l’arrivée de nouveaux opérateurs lui permettant d’escompter un rattrapage rapide de la compétitivité du rail par « importation » du savoir-faire des compagnies étrangères plus efficaces et attractives que son ancienne compagnie nationale.
Il est encore trop tôt pour en apprécier et en analyser les résultats dans un pays où l’évolution du niveau de vie va de pair avec une motorisation accrue des ménages et une rénovation spectaculaire du réseau routier grâce aux Fonds de Cohésion notamment.
IV. Crise économique, enjeu climatique et avenir du ferroviaire La conjugaison de la crise économique, des plans de relance par l’investissement qui lui sont associés, et des dispositifs ambitieux du Plan Climat devrait théoriquement favoriser une relance vigoureuse des investissements ferroviaires et des stratégies de transfert modal vers le mode ferroviaire électrique, moins émetteur de gaz à effet de serre.
Au plan européen, le moins que l’on puisse dire est que le plan de relance européen n’est pas à la hauteur de l’enjeu. Intangibles, les perspectives financières 2006-2013, n’apportent pas le moindre crédit supplémentaire à la contribution des Réseaux Transeuropéens de Transports, dont beaucoup sont par ailleurs dans l’incapacité technique d’absorber de nouveaux financements. 500 millions d’euros ont été affectés aux RTE-T au titre du plan de relance européen mais ils ne constituent qu’une anticipation de la réaffectation de crédits non consommés, initialement prévue pour 2010, sans un centime d’euro supplémentaire !
La directive Eurovignette, qui permet d’escompter une internalisation des coûts externes par la taxation de la route au profit des modes de transport les plus vertueux, n’a pas recueilli l’accord du Conseil Transport du 9 décembre 2008 et a été renvoyée aux calendes, sous une forme très édulcorée.
Au plan national, les plans de relance restent très inégalement généreux pour le ferroviaire, selon les marges de manœuvre budgétaires des différents Etats-Membres et la stratégie de relance choisie (par la consommation ou par l’investissement)
La France a annoncé un effort de 500 millions d’euros qui distingue mal les duplications entre les crédits européens RTE-T, les réaffectations de crédits et les efforts supplémentaires nets. Le financement de la ligne à grande vitesse Sud-Europe Atlantique reste suspendu à l’accord de participation financière hors compétence de…59 collectivités locales.. Malgré la réactivité de la nouvelle direction de la SNCF, qui vient d’acquérir 20% des parts de l’opérateur de fret italien NTV (Nuovo Trasporto Viaggiatori), le paysage ferroviaire européen est de plus en plus dominé par le dynamisme financier et stratégique de la Deutsch Bahn qui envisage une importante reconfiguration de son organisation en centres de profits séparés (logistique, fret, passagers) ainsi qu’une ouverture de son capital.
Il est à craindre que la ligne Maginot ferroviaire française ne pâtisse finalement dans quelques décennies d’évolutions très inégales des deux grands opérateurs historiques que sont la SNCF et la Deutsch Bahn.
Cette dernière s’emploie à construire une offre européenne complète, qui contourne le marché français jusqu’à ce que ce dernier soit finalement contraint à l’ouverture, après des années d’un confinement national qui lui interdit de prendre la mesure des formidables possibilités d’expansion de l’espace européen et des concentrations en cours autour du centre de gravité allemand.
Conclusion : le social et le service public, nouveaux enjeux ferroviaires ? Fleuron de la technologie et du savoir-faire ferroviaire, la France n’a pas engagé les réformes nécessaires pour garantir à la SNCF une position de force sur un marché européen d’avenir particulièrement prometteur :
1. Son système ferroviaire souffre d’abord d’un grave problème de financement qui ne pourrait trouver d’issue, en l’état actuel des choses, que par une affectation infiniment plus favorable au chemin de fer, des importants prélèvements effectués sur le secteur routier. Ce dernier, qui acquitte déjà un niveau de charges sociales et de taxations diverses élevées, n’est pas en mesure d’absorber de nouvelles taxations sans céder des parts de marché à la concurrence européenne, largement ouverte dans ce secteur.
2. Il est en outre caractérisé par un abyssal déficit de management de ses personnels, maintenus dans un confinement culturel hexagonal qui les détourne des formidables enjeux européens et de la valeur ajoutée stratégique incontestable qu’ils constituent pour l’avenir du transport ferroviaire, avec le risque de se retrouver un jour, pour tout ou partie, sous contrôle de la Deutsch Bahn…
3. Le mythe de la coopération européenne, qui est entretenu au sein du système ferroviaire français, ne le prépare pas à un marché forcément intégré, dans un espace de 27 Etats-Membres voire plus, où il aurait de remarquables états de service à faire valoir.
4. En outre, l’Europe a engagé depuis les années 2000, une ouverture volontariste des réseaux qui ne trouve pas les contreparties nécessaires au plan social et au plan du financement des obligations de service public, étrangement étrangères à sa problématique ferroviaire, alors que la péréquation interne est naturellement compromise dans un univers concurrentiel.
Il appartient aux responsables ferroviaires français de prendre la mesure des risques de déclassement progressif que court la SNCF vis-à-vis d’une Deutsch Bahn qui joue résolument la carte de l’Europe, et de partenaires européens qui en appellent à une réciprocité concurrentielle en France sans faire de mesures de rétorsion. Il appartient aux autorités politiques françaises de faire valoir des exigences sociales et de service public ferroviaire pour débloquer une situation d’isolement français, à bien des égards préoccupante et paradoxale ! »
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